一、引言

社会生产力的发展必然引起产业结构、就业结构、城乡结构的改变。人类文明发展史表明，第二产业主导地位的确定和第三产业比重的急剧增加，导致农业人口逐渐下降，非农业人口逐步上升，大量农村剩余劳动力向城镇转移，乡村人口减少而城镇人口剧增，是一个不以人的主观意志为转移的客观规律。当今世界经济强国在发展现代化建设的过程中，都经历过农村剩余劳动力转移问题。目前发达国家农业劳动力在社会总劳动力中的比重很小，一般在１０％以下，有的国家该比重不到３％，如英国1.4%。而在工业化的初期，这些国家农业劳动力在社会总劳动力中所占的比重都较高。总之，农村剩余劳动力的转移是经济发展和社会转型中不可避免的问题。

当前，海南城乡二元经济结构特征明显，一产业所占比重大，二三产业发展不足吸纳农村劳动力能力有限，农业和农村中仍然滞留着大量的剩余劳动力，已明显地成为制约农村经济发展的“瓶颈”之一，成为阻碍农业劳动生产率提高，影响农民增收和全面小康目标实现的一个主要因素。美国以不足3%的农业人口，不仅解决了全国几亿人口的吃饭问题，而且还有大量的农产品出口，这与其工业化和第三产业的较高水准密切相关。又如近年来沿海发达地区出现了劳动力资源紧缺现象，很多地方还出现了“民工荒”，这也是与二、三产业的快速发展相关联的。因此，如何把握发展规律和趋势，加快发展二、三产业，实现农村劳动力持续转移，已成为今后一个时期构建和谐海南以及促进经济与社会、城镇与农村协调发展的重大课题。

二、海南二三产业发展与农村劳动力转移现状

改革开放以来，特别是建省办经济特区以后，海南二、三产业持续快速发展，二、三产业增加值占GDP的比重迅速上升，由建省前1987年的50.0%提高到2004年的66.0%，为农村劳动力转移拓展了更大空间，大量农村剩余劳动力不断由农业流向二、三产业。在三次产业劳动力就业结构中，第一产业就业的劳动力比重已由1987年的72.0%下降到了2004年的56.2%，第二产业和第三产业就业的劳动力比重则分别由9.5%和18.5%上升到了10.5%和33.3%（见下表3）。

表1  三次产业就业人员结构变动情况

总的来看，海南二、三产业经济总量仍较小，吸纳农村人口能力有限。2004年海南二、三产业增加值为540.9亿元，占GDP的66.0%，比全国平均水平86.9%低20.9个百分点；二、三产业就业人员数为165.88万人，占全部就业人数的43.8%，比全国平均水平53.1%低9.3个百分点。与发达国家或地区相比，差距更大（见表2）。分二、三产业看：

(一)第二产业发展不断加快，但产业基础仍较为薄弱，吸纳农村剩余劳动力能力有限。建省办经济特区以来，海南以建立新兴工业省为目标，不断强化工业主导地位，大力推进工业化进程，使第二产业得到了快速发展，但经济总量仍偏小，尤其是工业基础更为薄弱，是产业结构中最为薄弱的环节。2004年第二产业增加值占GDP的比重仅为25.1%，比全国平均水平46.2%低21.1个百分点。由于第二产业基础薄弱，造成了整个经济发展失衡，使得第二产业吸纳劳动力的非常有限，创造的就业岗位比较少。2004年全省第二产业就业人员为39.97万人，仅占全部就业人数的10.6%，比全国平均水平22.5%低11.9个百分点，比发达地区如浙江39.7%低29.1个百分点。

（二）第三产业是三次产业中最大产业，但产业发展仍较滞后，吸纳农村剩余劳动力仍然不够。2004年第三产业增加值占GDP的比重为40.9%，是三次产业中的最大产业。但是第三产业发展是建立在农业人口比重大、城市化水平低、工业基础薄弱等这样的基本省情上的，是在第二产业未能取代第一产业的情况下跃居主导地位的，支撑第三产业发展的根基较为薄弱。从内部结构看，主要以交通运输、批发零售及餐饮业等传统产业为主，而金融保险业、房地产业、信息产业等的比重则较小，技术和知识密集程度较低。当前发达国家都已进入了以第三产业为主导的经济发展高级阶段，发达国家服务业增加值占GDP的比重一般都在70%－80%；世界也已进入以第三产业为主导的阶段，第三产业增加值占GDP在60%以上。总的来看，海南第三产业目前存在着总量滞后、结构性滞后和增长速度滞后的突出矛盾。由此使其吸纳农村剩余劳动力仍有限，比重偏低，既显著低于发达国家，也低于许多发展中国家。2004年海南第三产业就业人员为125.91万人，占全部就业人员的33.3%，而美国、英国等发达国家的第三产业就业比重均在70%以上，与海南地理条件相似的台湾第三产业就业比重高达58.1%。

表2   海南与部分发达国家及国内发达地区

      二三产业增加值与劳动就业比重比较差距

注：英国、美国为2003年数据，其他均为2004年数据。

三、发达国家或地区二三产业发展与农村剩余劳动力转移经验借鉴

综观发达国家的工业化进程，无一不是伴随着农村剩余劳动力大量向城市转移，促进城市化特别是第三产业的发展而实现的。当前，美、日、德、韩国、台湾等发达国家或地区第二、三产业增加值占GDP的比重一般都在95%以上，就业比重都达到90%。受经济、历史、文化、制度、环境等因素的影响，发达国家或地区农村剩余劳动力转移的具体模式各具特色。但在解决农村剩余劳动力转移的过程中，各国政府都自觉或不自觉地采取了国家干预的做法，成功地解决了农村劳动力向城市转移的问题，为社会转型和经济发展铺平了道路。

（一）发达国家或地区二三产业高度发展，为农村剩余劳动力转移提供了广阔空间。

从发达国家发展的轨迹分析，工业化推进与城市化特别是第三产业高度发展在解决农村剩余劳动力转移问题中一直扮演着极其重要的角色。

工业化是一个国家和地区现代化的先导力量。18世纪下半叶开始的工业革命不仅直接促成了西方国家国力的迅速强盛和经济社会的现代化，也促进了大规模的劳动力转移。由于工业化的进行，生产规模的扩大，工厂需要的劳动力越来越多，因此就容纳了越来越多的农村剩余劳动力。工业革命前英国的农村人口仍占总人数的80%，到18世纪英国大约一半的农业劳动力涌入了城市，到1801年农业劳动力占人口总数的35%，而到工业革命后的19世纪中叶，英国的农业人口急剧下降到总人口的25%。特别是在20世纪初期以后，农村剩余劳动力持续、缓慢地向工业、第三产业转移。1901～1975年，英国农业劳动人口在全部就业人口中的比重由8.9%下降到2.7%，现在只有1.4%。美国是一个劳动力短缺的国家，在工业化初期的1840年，其农业劳动力占社会总劳动力的比重为63%。国内战争的焦点也是工业与农业争夺劳动力的问题。北方战争的胜利使得工业化道路得到迅速发展。1870年以后，英国第二次产业革命的成果随着移民浪潮大量转移到美国，使美国开始了以电力、钢铁等先导产业为主的工业革命，把工业建立在很高的起点上，并带动了整个国民经济的起飞。到19世纪末就基本实现了工业化，工业的快速增长提高了农业的机械化水平，提高了农业劳动生产率，解决了地多人少的矛盾，也使得由于机械化而分离出来的部分农村剩余劳动力被快速的工业化所消化。在美国农村剩余劳动力进入良性转移轨道后，美国农村劳动力所占的比重随之锐减。二战前，美国农业劳动力占社会劳动力总数的22%，1950年下降到12%，1960年降到6.6%，1971年降到3.1%，现在只有2%。又如韩国从60年代到90年代经济高速发展，同期的农业劳动力比重由60%降至20%以下。日本战后城市工商业为农村剩余劳动力提供了大量的就业机会，农户数量急剧减少，其中1960年农户为606万户，1973年降至495万户，1990年又降至383万户，全社会劳动生产率则提高了数十倍，成为直接推动经济增长的重要因素之一。

现代化的标志之一，就是城市化和大多数人从事第三产业。工业化引起了资本、人口、劳动等要素不断向城镇集聚，从而不断推动城市化的发展。城市化的推进促进了第三产业高度发展，造成了城市劳动力的稀缺，拓宽了农村剩余劳动力就业的领域，加速了农村剩余劳动力的转移。同时，工业化推动了近代交通的迅速发展，交通运输业的繁荣不仅吸纳了大量劳动力，而且降低了农村劳动力的迁移成本，有力地加速了农村劳动力的转移，并推动了大城市的崛起。当前第三产业不仅是发达国家经济结构的主体，也是劳动力就业的主要部门。美、日、德、韩国、台湾等发达国家或地区第三产业增加值占GDP的比重一般都在70%-80%，就业比重一般都达到60-70%。

（二）发达国家或地区农村剩余劳动力转移模式。

1、英国农村剩余劳动力的转移模式。

英国农村剩余劳动力的转移，最初是由圈地运动引起的。随着圈地规模的扩大，失地农民的数量在增加。1834年，英国主管和执行济贫法的皇家委员会正式建议，将有劳动能力的贫民移民海外。这样，大批移民以仆役身份移居北美。

从19世纪初开始，英国进一步加强了对外殖民掠夺，建立了广大的殖民帝国。1846—1850年英国每年平均向殖民地移民19.91万人，到1886—1890年间则达到21.48万人。

从19世纪末到第二次世界大战的爆发，由于世界市场的扩大、科技的进步和农业生产率的提高，英国剩余劳动力进一步增加。为了使农村剩余劳动力能顺利向非农业部门转移，英国政府出台了一系列的政策，如逐步普及中学教育，提高农民的素质等，使英国农村剩余劳动力的转移相对容易。

在第二次世界大战结束之后，为适应战后重建和经济一体化的要求，英国采取了新政策。这些政策是：一是加大对农业的投资，使农业有关的各项配套设施得到加强，从而减少了农业的劳动投入，促进了农业剩余劳动力向非农业产业的转移。二是鼓励农场的合并和扩大，促进了农业机械化、电气化和化学化，节省了农业劳动力，导致农业人口向非农业部门的转移。三是加快农业机械化步伐，实现了集约化、机械化、化学化和电气化，促进农村人口向城市的转移。四是重视农业科研和农业教育，提高农业劳动者的素质和劳动生产率，以减少农业劳动人口。五是采取扶持政策发展第三产业，加速非农业人口大规模向第三产业转移。六是在英国农村人口向城市转移的过程中，英国政府还采取了其他一些成功的做法。其中最值得一提的是发展“农工综合体”，就是在农村发展的非农业产业，例如食品加工工业等。

2、日本剩余劳动力转移模式。

日本农村剩余劳动力转移模式是发达国家劳动力转移成功模式的又一典范。日本农村剩余劳动力转移用了近一个世纪的时间。日本政府针对本国人多地少、资源短缺的特点，对农村剩余劳动力转移进行了有效干预，走出了一条“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的道路。

日本政府在农村剩余劳动力转移过程中发挥了重要作用。1961年，政府制定了《农业基本法》和《农业现代化资金筹措法》，规定在10年内要将农村中农户总数的60%转移到非农领域。由国家贴息向农户提供长期贷款，促使农业现代化，改变原有农业结构。这一措施收到了明显的效果，使农业人口占全国总人口的比重，由1960年的37.1%下降到1970年的25.6%。1971年，日本通过了一项法案，要求在政府指导下，促进工业和农业、城市和农村协调发展，并制定了一项国家和地区相结合的指导性的发展计划，规定从1971—1975年，在城市郊区建立销售总额为90000亿日元的各类工业区，吸纳100万人就业，其中，60%来自农村。到1975年8月，全国有813个城镇实施了这项计划，已建成机电、金属加工、运输机械等各类工厂686家，吸纳了大批劳动力，其中，半数左右是农村剩余劳动力。到1977年日本农村人口仅占总人口的13.2%。

日本注重发展劳动密集型工业，为农村富余劳动力顺利转移创造了条件。在第二次世界大战前，日本工业吸收的劳动力的总数中，由劳动替代资本的创新吸收的劳动力所占比重为80%，而由资本积累吸收的劳动力所占的比重仅为20%。

3、韩国剩余劳动力转移模式。

韩国的农村剩余劳动力迅速转移主要是二战以后开始的，借助于大量的国际资金输入。据不完全统计，1962—1981年，韩国共吸收国外贷款486.5亿美元，利用外资来增加就业机会。1967～1982年，韩国平均每年新增就业37.5万人，其中，有13.5万人（占36%）的就业机会是由外资诱发的。在韩国的发展中采取了集中发展工业的策略，形成了大城市和工业群，从而为农村劳动力的转移创造了条件。

4、台湾剩余劳动力转移模式。 

台湾劳动力转移也是二战以后，但主要是依靠内部积累的途径解决资金问题，上世纪60年代也引进部分国际资金。并且在这个时期，台湾抓住了发达国家工业结构调整的机会，迅速发展了劳动密集型企业，如大力发展纺织品、合成板以及电子、成衣、家具、鞋类、塑胶、家电等一大批劳动密集型产业，使岛内的失业率由50年代的7%，下降到70年代末的1.2%，农业劳动力转移的速度，也由50年代的4%提高到60～70年代的6%。与韩国不一样的是，20世纪50年代以来，台湾通过土地改革，实行农、轻、重有序发展的方针，增加农业投入，使农业稳定发展，同时，也为非农产业的发展奠定了资金、原料、劳动力等方面的基础。

四、海南二三产业发展与农村劳动力转移的战略选择

我国现行规定，劳动力资源年龄人口的下限为16岁，上限男性59岁，女性为54岁。依据这个标准，并根据2004年海南省人口变动抽样调查资料推算，到2020年海南农村新增劳动力人数将达101.97万人。加上第一产业现有就业人员212.47万人，到2020年从事第一产业的农村劳动力资源数量达314.44万人，农村劳动就业压力明显加大。依据较为合理的农业劳动生产力测算标准和现有的土地承载力，同时考虑耕地面积有限且在不断减少和技术进步、农业现代化水平的提高等因素造成农业就业机会进一步减少，为有效地促进农民增收，到2020年在全省农村基本实现全面小康奋斗目标，从现在开始每年需要转移约8万农村剩余劳动力。其任务十分艰巨、十分紧迫。

现在问题的关键是如何促进二三产业更快地发展和农村劳动力持续协调转移。结合海南实际，借鉴发达国家或地区的经验，解决这个症结，要重点抓住三个方面：一是加快发展二三产业，不断提升二三产业比重；二是大力发展劳动密集型产业，扩大单位就业容量；三是积极开辟农村剩余劳动力转移新途径，多渠道转移农村剩余劳动力。

（一）加快发展二三产业，不断提升二三产业比重。

1、积极发展工业，迅速提升工业化水平，实现农村劳动力持续转移。一是大力实施“大企业进入、大项目带动”战略，大力发展油气化工、汽车装备制造等现代工业，兴办培育一大批项目和企业。由此产生的积极连带就业效应，必然为农村劳动力就业创造出更多的机会和空间。二是积极发展中小企业，推动中小企业积极为大企业搞好协作配套。在规模以上工业中，中小企业个数占99.7%，产值占74.1%，对整个经济发展发挥着举足轻重的作用。中小企业也是大企业的生存环境，为大企业提供配套服务，形成专业互补、优势互补的产业集群优势，实现中小企业与大企业共同发展。如现代汽车工业的发展，带动了汽车维修、汽车配件制造等下游配套项目，促进中小企业发展，从而为农村劳动力创造出一个相当大的就业空间。三是大力发展农村工业。努力在城市工业之外构建“第二工业体系”，是就地转移农村剩余劳动力的重要途径之一。要充分利用丰富的农产品原料和农村人力资源丰富的优势，大力发展乡镇农副产品加工业，促进乡镇企业新一轮的增长。乡镇企业的集聚会带动农民集聚，进而推动劳动服务业和市场的兴起，既促进了小城镇的建设，又培植了小城镇的产业基础，并成为乡镇企业新的经济增长点和城镇化建设的经济支撑。

2、大力发展第三产业，为农村劳动力转移提供更大空间。目前，海南第三产业发展还很落后，海南第三产业的就业比重只有33.3%左右，而发达国家就业比重高达60-80%，发达国家第三产业的种类繁多、社区服务就业份额较大，而海南第三产业的种类不多和社区服务业可提供的就业机会很少。因此，解决劳动力转移问题在第三产业还能找到巨大空间。第三产业变动的一般趋势表明，随着人均收入水平的提高，商业、旅馆、饭店业的产出比重逐步下降，运输、仓储和通讯业、金融保险、房地产和服务业的比重较大幅度上升，个人和社会服务业的比重也上升很快。而海南目前第三产业仍以商业、餐饮业等传统产业为主，新兴的、科技含量高的产业尚未真正发展起来。因此，应大力发展各种服务业，包括代理、代办、经纪、拍卖等代理性服务；科技、管理、信息、法律方面的咨询服务；会计、评估、统计、审计、广告、计算机、市场调查等专业性服务等，通信和信息服务业，金融保险和房地产业，教育和医疗卫生服务业以及包括交通、旅馆、餐饮、商业、文化娱乐、生态、环境等在内的旅游服务体系，对于解决农村劳动力转移问题具有巨大促进作用。

（二）大力发展劳动密集型产业，扩大单位就业容量。

亚洲首位诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森日指出，将发展的重点放在劳动密集型产业上是目前发展中国家的现实选择。国际经验表明，凡是人口众多、土地和资本稀缺的国家和地区，其产业结构都要经历由资源和劳动密集型向资本和技术密集型演进的过程。日本、韩国、新加坡、泰国、台湾、香港等国家和地区在工业化发展初期都是依靠劳动密集型产业起步和崛起的。据专家研究，美国以劳动密集型产业为主导的工业化阶段持续了110年，日本持续了80年，我国台湾省持续了40年。海南是一个科技较落后，建设资金不足、技术相对稀缺的地区，但劳动力资源和自然资源相当丰富，这是基本省情。海南应当借鉴周边国家和地区的成功经验，立足于“劳动力成本低”这一基本省情和比较优势，来吸收资本、引进技术、换取其他资源，积极发展劳动密集型产业，才能够为大量的农村剩余劳动力找到出路。为此，海南既要大力引进发展技术、资本密集的大型现代企业工业，发挥后发优势，迅速提升工业经济总量，促进经济加快增长，又要大力发展劳动密集型的中小企业，才能有效地解决就业和农村剩余劳动力转移问题。促进劳动密集型产业的发展，要加强对劳动密集型产业的资金支持，在税收、审批和管理制度上进一步放宽限制。对于第一产业，应引导和鼓励它们尽可能地选择资本密集型的技术，以期推动农业的专业化、集约化和规模化经营。对于第二产业，则应鼓励其采用劳动密集和先进技术相结合，提高企业的综合竞争能力，强化政府对劳动密集型中小企业的政策扶持。对于第三产业，则要加大扶持力度，加强管理，促进其健康发展。

（三）积极开辟农村剩余劳动力转移新途径，多渠道转移农村剩余劳动力。

1、加快城镇化进程，增强吸纳农村劳动力能力。当前，海南城市化水平仍较低，吸纳农村剩余劳动力的空间小。2004年海南市镇人口（含农场）占全部人口的44.8%，明显低于欧美发达国家的80%-90%、高收入国家的75%和中等收入国家的60%，也落后于47%的世界平均水平。为此，一是要大力推进小城镇建设，提高农村人口城镇化水平。小城镇战略是就地转移农村剩余劳动力的方法之一，即“离土不离乡”的转移策略。加快推进小城镇建设战略必须着眼于农业产业布局和产业结构的调整，以农业为基础大力发展农村的非农产业，通过农村的工业化来形成和培育城镇化的基础；要鼓励、支持乡镇企业向小城镇集中，使小城镇建设与乡镇企业发展相结合，扩大中心城镇建设规模；要按照产业政策，加强对农村工业小区的规划指导，集中建厂，朝着乡村小城镇方向发展。二是要突出发展中小型城市，迅速提升中小型城市档次与品位，提高中小型城市聚集、辐射、带动能力。以海口、三亚、儋州、琼海等为中心城市加快发展，不断做大做强，尽快把海口、三亚这两个地级市培育为大城市，把儋州、琼海、文昌等县级市培育成为中等城市，成为带动海南社会经济发展的主力，成为吸纳农村剩余劳动力的主要载体。

2、大力发展农业产业化，实现就地安置部分剩余劳动力。从实际情况看，农村剩余劳动力全部进城是不可能的。要通过农业产业化延伸农业产业链条，提高农民和产业的关联度，要把土地、资金、技术、劳动力等这些生产要素有机地结合起来，促进农业向精深加工，劳动密集型发展，从而扩大对农村剩余劳动力的吸收。在这里，扶强扶壮龙头企业，大力发展海洋渔业和畜牧业，使农民从单一的向土地要效益转向多元发展，拓宽收入渠道，才能达到提高收入的目的。

3、政府应该尽快制定和完善促进农村剩余劳动力转移的政策措施，降低农民进城“门槛”。当前农村剩余劳动力的转移已经引起了各级政府的高度重视，但就营造一个有利于农村剩余劳动力转移的大环境来讲，还缺乏一系列与之相配套的政策措施，存在着许多政策性、制度性的障碍因素。为此，要以“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”为原则，把农村和城市、工业和农业、农民和市民，放到同一个层面上来统筹考虑，打破一切导致城乡差别的制度壁垒，实行城乡一体化，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的体制和机制。当前要抓紧清理农民工进城就业限制性的不合理政策，改革户籍制度，建立农民工权益保障、社会保障、务工管理等机制，并将其以法规或条例的形式明确下来，严格贯彻执行。

4、强化政府服务功能，建立统一开放、竞争有序的城乡一体化劳动力市场。目前海南农村劳动力转移市场主要存在以下几个问题：一是政府和相关组织服务滞后。在近几年的农村劳动力转移中，政府或单位组织的只占6%。二是市场组织化程度低。80%以上的民工外出务工是通过亲威、朋友介绍，表明农村剩余劳动力转移具有极大的无序性。三是信息渠道不畅，劳动力流动具有极大的盲目性。四是就业市场秩序不规范。少数不法者混迹其中，坑害进城务工的农民。这些都说明自由、开放、统一的劳动力市场尚未形成。为此，各级政府应成立劳务管理机构，实行城乡统筹，以加强对转移劳动力的组织、服务和管理，为他们提供就业、培训、代理等一条龙服务。县、乡政府要把农村剩余劳动力转移作为一项重要任务，鼓励和引导更多的农民从事非农产业。建立和完善职业中介组织，作为沟通和连接农村剩余劳动力与新的就业岗位的媒介。要逐步建立起劳动力市场信息网络，实行乡镇与省、市、县实时联网，及时发布劳动力供求信息。要逐步打破劳动力流动的城乡界限、所有制界限，实现城乡居民的身份平等。

5、努力搞好国内外劳动力转移，建立稳定的跨省、跨国的岛外劳务市场输出基地。要抓住国内发达地区农民工短缺的机遇，积极开拓“珠三角”、“长三角”等发达地区的劳务市场，不断扩大农村劳务输出。要抓好发达国家劳务需求量大、国际经济合作一体化发展机遇，以及充分发挥侨乡优势，有针对性地组织培训机构进行对口培训和用工对接，积极拓展国外就业市场，扩大海南农民的外出务工数量。依靠政府及有关组织，建立稳固的岛外劳务输出与输入基地，实现农村劳动力转移的组织化、规模化、产业化。

6、切实提高农民综合素质，引导农民转变从业观念，培养造就新型农民。加大转移农村剩余劳动力，必须要加大农村基础教育投入，普及九年制义务教育，提高农村人口的整体素质，扫除文盲。大力发展农村职业技术教育。农村职业技术教育要根据市场经济的发展和农村实际情况，设置专业和课程，使更多的农村劳动力尽快掌握一定的职业技能，为顺利就业创造条件。举办各种形式的专业技术、技能知识和文化培训班，全面实施劳动预备制培训，提高农村人口的综合素质。要大力向农民宣传从土地上转移出去的好处，鼓励和引导农民从事二三产业，引导农民破除安于厮守故土、“土里刨金”、小富即安的观念，积极外出“打工”，让他们不再去当传统意义上的农民。